LA LEY MINERA Y HECHO SOCIAL EN EL PERU

El ordenamiento jurídico de una nación es en buena cuenta una resultante de la actividad de las fuerzas sociales. El derecho plasma en normas jurídicas el resultado de una suerte de “contienda social” en función de los diversos intereses en juego, recogiendo en forma preponderante el interés “victorioso” en dicha contienda, expresado en unas ideas o valores (sistema de creencias) y mandatos (regla de derecho). Pero la lucha no termina con la expedición de la norma jurídica, sino que su aparición en el mundo del derecho producirá unos efectos determinados sobre la base social y los distintos actores sociales intentarán reforzarla, modificarla o derogarla, según su interés y sus ideas o valores. Así, en un círculo inacabable que define la relación entre el derecho y el hecho social. En este fenómeno intervienen elementos ideológicos, económicos, jurídicos y la acción de los grupos de poder motivados por algún otro tipo de interés. Un sistema legal que incorpora y concilia equilibrada y democráticamente estos elementos, es susceptible de ser eficazmente aplicado, es decir, es un derecho socialmente vigente.

Nos guste o no, tenemos que reconocer que el sistema de creencias contenido en nuestro sistema constitucional y legal en materia de las industrias extractivas en general y de la minería en particular, no cuenta ya con un sólido consenso y se encuentra divorciado del sistema de creencias socialmente vigente, por lo menos en el ámbito de las comunidades ancestrales, especialmente en las Comunidades Nativas de la Selva peruana, sin dejar de reconocer también que existen grupos ideologizados que pretenden agudizar las contradicciones para generar violencia y “reinar sobre el desorden creado bajo los cielos”.

Ejemplos de esta tensión, son las normas que disponen que el cateo es libre en todo el territorio nacional o aquellas que permiten la coexistencia de la propiedad sobre el terreno superficial de unos con el derecho real de concesión de otros. Las comunidades nativas no admiten el ingreso a su “territorio” (no propiedad) sin autorización de los Apus de modo que, para ellos, quien ejerza su derecho al cateo “libre” está violando su territorio. Algunas comunidades tampoco pueden concebir que alguien pueda gozar de un derecho real de concesión minera, distinto y a la vez compatible, con los derechos de propiedad de las comunidades o sus miembros sobre el terreno superficial o con los “derechos territoriales”.

Este es un nudo gordiano que si no se desata democráticamente, complicará cada vez más nuestro desarrollo minero. No sugerimos a priori la modificación del sistema legal sobre la materia, pero sí su revisión y debate, con los propios actores sociales involucrados. Acaso sea posible llegar a una reforma constitucional que permita un régimen de excepción para las comunidades nativas.
Mientras tanto, estas tensiones obligan al emprendedor minero a ser muy cauto y respetuoso desde el mismo instante en que efectúa un petitorio minero y, en lugar de pretender ejercer sus derechos legales o formales, con el auxilio de la fuerza pública, autorregulen su conducta, pidiendo permiso previo aplicando la “regla de oro” difundida en la Convención Minera de 2007: “El primer contacto no debe ser con la tierra, sino con el hombre.”

Minería Artesanal:Diálogo para Concertar una Visión de Futuro

Es lamentable que en Madre de Dios, se haya interrumpido el diálogo vinculado con la minería artesanal, pero las autoridades del Ministerio del Ambiente deben comprender que este mega problema no se resuelve “denunciando” ante la opinión pública a los mineros artesanales por los daños causados al medioambiente y otros males ciertamente existentes, pero que fueron propiciados por el propio Estado hace más de tres décadas.

Debe construirse una visión nacional concertada respecto de qué es lo que esperamos de este sector de la minería artesanal, porque mientras unos sectores del Estado y del sector privado pretenden erradicar esta actividad, otros sectores buscan formalizarlos con miras a que puedan ser identificados y, por ende, luego asistirlos en la elaboración de sus instrumentos de gestión ambiental, en prácticas de responsabilidad social y en técnicas ecoeficientes.

En Madre de Dios se puede lograr acuerdos para que la pequeña minería y la minería artesanal colabore con las acciones de reforestación de las zonas impactadas, iniciada hace algunos años por el Ministerio de Energía y Minas con apoyo de la cooperación internacional. Hay un acuerdo de 11 puntos que ha sido suscrito por un grupo de mineros artesanales, en cuya virtud, se comprometieron a formalizarse, a reforestar las zonas intervenidas, a no volver a operar en zonas reforestadas, a uso responsable del mercurio, a no trabajar con menores de edad, entre otras metas.

Es así que, durante la gestión del Ministro Juan Valdivia, el Ministerio de Energía y Minas retomó el liderazgo en este tema, formulando un plan estratégico de corto y mediano plazo que se encontraba en plena operación y que había producido los siguientes avances:

· Instalación de Oficinas desconcentradas de la Dirección General de Minería en Madre de Dios y Puno instaladas y en operación.
· 3 Actas de compromiso de formalización y respeto a las normas ambientales laborales y de seguridad, suscritas por mineros artesanales de Puno y Madre de Dios como consecuencia de visitas de sensibilización y diálogo realizadas por los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas.
· 13,200 mineros artesanales formalizados a nivel nacional.
· Una Central de Cooperativas formalizada en la zona de la Rinconada, que comprende una masa laboral de 10,460 trabajadores.
· Diez cooperativas mineras en la zona de Ananea, que operan con instrumentos de gestión ambiental aprobados que han cesado de verter sólidos en suspensión al Río Ramis en Puno.
· Mejoras en la normatividad a través del Decreto Legislativo 1040 reglamentado mediante Decreto Supremo N° 005-2009-EM previo debate y participación ciudadana en talleres, audiencias públicas y reuniones con los dirigentes gremiales y con doble proceso de prepublicación.
· Mejoras en la fiscalización por parte de los gobiernos regionales de Madre de Dios y Puno, con apoyo del MINEM.
· Diseño, instalación y difusión de nuevo prototipo de recuperación de mercurio en Madre de Dios (proyecto EPA) para ser utilizado en las tiendas de compra – venta de oro.
· Diseño y construcción de pozas de sedimentación y operación en circuito cerrado en la explotación de yacimientos morrénicos del distrito de Ananea.
· Diseño de Presas de contención de sólidos para la recuperación del río Huepetúhe.
· Diagnóstico sobre construcción de presas de contención de sólidos en cuenca del Río Ramis.
· Rehabilitación de canales de riego de agricultores de la cuenca media del Río Ramis.

Lamentablemente, las autoridades del Ministerio del Ambiente aún no logran entender esta problemática y han optado por buscar el reconocimiento de la opinión pública, apropiándose de los logros del Ministerio de Energía y Minas o sumándose a la fácil denuncia del fenómeno como si fuera una gran novedad que ellas han descubierto y que recién “debe comenzarse a enfrentar”. Por otra parte, unos malos dirigentes de uno de los tantos gremios que se disputan la representación de la minería artesanal (FENAMARPE), lograron mediante actos de violencia, la suspensión y derogatoria posterior del cuerpo normativo que permite la formalización, porque lo que pretenden es apropiarse de las concesiones de terceros cuya invasión han liderado.

En este tema, no caben generalizaciones. Las soluciones no son las mismas en todo el país. Hay quienes no desean la formalización, pero hay quienes pueden mostrar interesantes experiencias positivas. Separemos la paja del trigo con propósitos auténticos. Dialoguemos para concerta una visión de futuro orientada a una minería de pequeña escala con excelencia ambiental y social.

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD DE LA ACTIVIDAD MINERA

Desde la perspectiva del empresario minero se comprende la exasperación frente al bloqueo de sus inversiones, en ocasiones por medios violentos, porque para aquel no existe otra fuente de legitimidad que la propia legalidad de su actividad y de su título minero. Pero, a la luz de la experiencia peruana de los últimos años, resulta evidente que esto no es así: Pese a su evidente legalidad y a los cuantiosos recursos que aporta al Estado y la sociedad en materia de tributos y programas de responsabilidad social, la actividad minera sigue siendo fuente de algunos conflictos violentos, muchas veces provocados por terceros con oscuros intereses, pero en no pocas ocasiones originados en malas prácticas de algunos empresarios. MAURICE DUVERGER, al tratar el tema del poder político, señalaba que su legitimidad depende de dos elementos: a) Que el grupo social acepte la necesidad de un sistema de poder, es decir que es bueno para la sociedad que unas personas manden y otras obedezcan, y b) Que el grupo social reconozca que la forma como es ejercido, corresponde a su idea de cómo debe ser ejercido, según su sistema de creencias, en un momento dado. En este sentido, desde la perspectiva de la Ciencia Política o de la sociología, no existiría un poder legítimo en sí, sino un poder “considerado” legítimo, según se ejerza de acuerdo al sistema de valores imperante en la sociedad en un tiempo y lugar dados. Mutatis mutandi, puede aplicarse este criterio a la minería. Para que se legitime socialmente, no basta que sea legal. Es necesario, además, que sea percibida como una actividad benéfica en sí misma y que la forma como hacemos minería coincida con la forma como la sociedad percibe que debe ejercerse dicha actividad económica. Ello exige, cuidar el posicionamiento de las autoridades mineras como árbitros imparciales que ejercen su función tutelando el interés público, empresarios mineros actuando con excelencia ambiental y social con un cuidado escrupuloso de las aguas y las tierras de las comunidades y una alianza de todos los actores para remediar los pasivos ambientales y promover la formalización de la minería artesanal.

CONVENCIÓN MINERA 2009: AHORA SE REQUIERE COHERENCIA

Acaba de concluir una Convención Minera más y esperamos que sus interesantes conclusiones sean coherentemente implantadas por todos los actores en aras del Bien Común. En la Convención anterior (2007) se discutió un valioso estudio, titulado “Por una legitimidad compartida: análisis y propuesta”, en el que desde un enfoque multidisciplinario se trataba de explicar la realidad minera en su total complejidad, sugiriéndose ciertas innovaciones normativas y cambios de actitud en todos los actores orientados a la conciliación de los diversos y legítimos intereses en juego en torno a los proyectos mineros. A partir de entonces, se han producido notables avances gracias al liderazgo de empresas globales con altos estándares ambientales y sociales como Angloamerican, Barrick, Antamina, Strata y otras, así como por el liderazgo del Ministerio de Energía y Minas que implantó políticas públicas enfocadas a lograr la consolidación de una minería moderna que lucha contra la pobreza; que propició la participación ciudadana en todas las etapas del proceso minero desde el instante mismo que se obtiene una concesión y que buscó garantizar la excelencia ambiental y social, con prioridad en el cuidado del agua y de las tierras de las comunidades. Sin embargo, no han faltado alguno actores que predican una cosa y hacen otra. La legitimidad exige COHERENCIA.